Децентралізація: проект закривається?

Проект "децентралізація влади", схоже, закривається. Звісно, неофіційно. З великих трибун і надалі лунатимуть заклики "надати більше повноважень містам і регіонам". Прем'єр погрожуватиме ліквідацією місцевих державних адміністрацій, отримуючи оплески маргіналів й знизування плечима представників держави на теренах (особливо східних), де після фактичного самоусунення райрад та облрад державні адміністрації фактично єдині забезпечують присутність української влади та управління територією. Міжнародні донори ніяково відводитимуть очі на прохання надати допомогу "на регіональний розвиток", натякаючи на те, що імітація реформи децентралізації влади замість її проведення нікого вже не введе в оману. Однак об'єктивні обставини свідчать про те, що вказаний проект перестає цікавити політичну еліту країни.

Насамперед тому, що загроза федералізації країни як вимога Путіна згасає з консервацією гарячої фази конфлікту на сході. А отже, протиставляння їй децентралізації, під якою кожен розуміє що хоче, втрачає актуальність.

Більше того, шептуни президента і прем'єра натякають своїм патронам, що реальна децентралізація влади загрожує їхній особистій владі, оскільки передбачає не тільки суспільний договір, яким не можна нехтувати, а й абсолютно нове явище — договір між адміністративними елітами, що чітко формалізований через закони. А це більш неприємний чинник, бо яскраво проявляє некомпетентність чиновників на центральному рівні, змушених конкурувати зі своїми колегами на місцевому та регіональному рівнях. Ієрархія руйнується. За обсягом впливу і повноважень прем'єр стає рівнозначним міському голові або голові обласного виконавчого органу, оскільки сфери їхньої компетенції розмежовані, а можливість прямого адміністративного впливу зведена нанівець. А це вже загроза електоральному бонусу, що не може сподобатися й партійній еліті, яка буде змушена, нарешті, починати працювати над партійною ідеологією, здатною переконати виборців без опертя на адміністративний ресурс.

І хоча значна частина міжнародних експертів й чиновники вищого рівня країн Європи прямо вказують на те, що децентралізація влади є ключем для проведення всіх інших реформ, як структурних так і секторальних, українська політична еліта "приміряє" їх у розрізі особистих інтересів. І децентралізація влади не віщує їй нічого втішного. Тільки посилення відповідальності й постійну загрозу зійти з політичної сцени через некомпетентність і нездатність реагувати на глобальні й локальні виклики.

Симптоми згортання реформи з'явилися давно. Вже невдовзі після досить швидкого на хвилі постмайданних очікувань — вже першого квітня — ухвалення урядом Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади проявилися ознаки досить своєрідного її трактування прем'єром, що можна було зрозуміти як ліквідацію присутності держави на території. Під захоплене схвалення регіональної еліти, не схильної терпіти будь-який контроль, тим більше центрального уряду. Взагалі, блакитна мрія чиновника — ліквідація будь-яких рад, що тільки заважають "вирішувати справи". Поки що це вдається стосовно районних рад у містах, але тенденція зростає. 

Згодом з'явився проект змін до Конституції від президента, згідно з яким представники держави перестають входити в систему виконавчої влади і перетворюються на "спостерігачів від президента" з незрозумілими, а тому грізними функціями. 

Паралельно уряд якомога довше зволікає з поданням у парламент законопроектів, які відіграють ключову роль у реформуванні територіальної основи влади, зокрема, щодо можливості добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування. Доти, доки політичне вікно можливостей у переддень виборів не закривається.

Слід віддати належне віце-прем'єру Володимиру Гройсману, який зумів трохи збалансувати проект змін до Бюджетного кодексу, що передбачав фіскальну децентралізацію із суто бухгалтерського підходу Міністерства фінансів до документа, що базується на концептуальних основах місцевого самоврядування, а саме розмежування повноважень між рівнями місцевого самоврядування та між державою і самоврядуванням. Проект пройшов через Кабмін попри прихований спротив галузевих міністрів, але не мав шансу бути схваленим попереднім складом Верховної Ради України. А от повторне подання законопроекту в новому-старому Кабінеті міністрів України останнього вівторка зазнало фіаско — галузевики сповна відігралися на ослаблому від кадрових чисток Мінфіні. За недвозначного мовчання прем'єра і профільного віце-прем'єра. Звичайно, це можна пояснювати ефектом "чужого документа", однак відхилення проекту на засіданні уряду само по собі показове — спірні документи здебільшого не доходять до залу.

Наступний тривожний дзвінок — програма уряду, яку попри мляву критику парламент у четвер таки схвалив. У ній децентралізації присвячено три пункти: перший — ухвалення змін до бюджетного та податкового законодавства, що тепер, з огляду на невпинне наближення Нового року, стає проблематичним; інші два — децентралізація архбудконтролю та відкриття на місцях "прозорих офісів". Заходи, які не відповідають формату програми уряду, тим більше що останній з них узагалі не в його компетенції. Посилання на вже згадувану Концепцію, яка визначає чіткий і недвозначний перелік завдань і заходів, у програмі уряду немає. Хоча це було ключовою позицією в Коаліційній угоді. І хоч скільки б урядовці били себе в груди, доводячи очманілій пресі, що ці документи доповнюють один одного, будь-який правник підтвердить, що юридичну цінність має урядовий документ, а не декларація намірів парламентської більшості. КМУ на рік отримав карт-бланш не проводити реформу децентралізації влади, що з огляду на місцеві вибори восени 2015 р. означає її подальше відтермінування.

Наступна ознака консервації системи — кадрові призначення. Про інтерес до змін у певній сфері свідчить посилення інституційної спроможності відповідних центральних органів виконавчої влади. Профільний віце-прем'єр (очільник Мінрегіонбуду), на жаль, має недостатній досвід роботи в структурах публічної влади територіального рівня. На відміну від його попередника, якому тепер доведеться розгрібати "авгієві стайні" законодавчого органу країни. Теж почесна місія, хоча прикро за недовершену попередню. 

Про кадрові новації в адміністрації президента вже багато сказано, однак додамо, що дублювання функцій урядових структур у канцелярії глави держави — взагалі поганий симптом. У країнах із парламентсько-президентською формою правління ситуацію в режимі зворотного зв'язку відслідковують аналітичні центри, а не штатні підрозділи в патронатній службі президента. Керівник профільного комітету парламенту — чудовий адвокат, що, проте, не гарантує такого ж рівня майстерності в тонких питаннях територіальної організації влади.

Отже, ознаки згортання реформи децентралізації влади не дають приводів для оптимізму. Тим більше що зволікання з нею спишуть на війну і небажання Європи давати гроші наперед, "під реформу".

Хоча, можливо, не все втрачено. У країнах, де така реформа відбулася, початкова ситуація була навіть гіршою, і не тільки в економіці. У Польщі, наприклад, у час, коли розпочинав реформи уряд Бальцеровича, ще стояли радянські танки. Однак політичні еліти цих країн визначили децентралізацію влади ключовою реформою і ризикнули її реалізувати. Здебільшого генератором змін був прем'єр-міністр, який спирався на потужну інфраструктуру реформи, насамперед профільного міністра і команду аналітиків, спеціально викликаних для цієї місії. 

В Україні це, швидше за все, реалізувати не вдасться — центр генерації реформ, усупереч логіці механізму їх реалізації, зміщений у бік Банкової, а сваритися з главою держави за крихкої парламентської більшості очільникові уряду не з руки. Навіть ціною самих реформ. 

А тим часом цікавим є досвід Словаччини, де для проведення саме реформи місцевого самоврядування було запроваджено інститут уповноваженого в уряді з питань децентралізації влади. Без портфеля, без адміністративних важелів, але з правом участі в засіданнях уряду і правом голосу, організації дорадчих груп, комунікації з органами місцевого самоврядування. З мандатом лише на період реалізації реформ і без політичних амбіцій. Рівновіддалений від інтересів чиновників з уряду, парламенту та асоціацій органів місцевого самоврядування. З енциклопедичними знаннями і досвідом співпраці з усіма ключовими гравцями — депутатами парламенту, урядовцями, місцевими керівниками. Таким виявився Віктор Нижнянський, якого прем'єр-міністр Міклош Зурінда попросив попрацювати на країну в перерві між організацією рок-фестивалів та тенісних турнірів у курортному містечку Пієштяни. Вибір виявився вдалим, і завдяки діям уряду, якому допомагала команда інтелектуалів на чолі з урядовим уповноваженим, Словаччина швидко позбулася синдрому посткомуністичного авторитаризму.

Чи зможе Україна використати досвід своїх європейських сусідів і чи використає унікальний шанс народного піднесення для проведення реформ — залежить від української політичної еліти. І якщо зможе, то це буде ознакою того, що така вже сформувалась.